【極憲法庭】民進黨可以要行政院長任命官員都要經立法院同意嗎？（釋字第613號解釋）

文/極憲焦點團隊整理

《總統職務交接條例》是新國會開議後的重頭戲，但內容有許多剝奪行政權的設計，我們已經在《總統職務交接條例》: 防弊利器? 憲政大怪獸?（全文：https://goo.gl/afCJhk；懶人包：https://goo.gl/Blyd7c ）和大家說明了。其實，歷史上只要是「多數黨」就會想要變成怪獸。這一齣戲碼95年國民黨占國會多數，謝長廷擔任行政院長時，也曾上演。當時，立法院打算設置「通訊傳播委員會」集中通訊傳播業務，身為國會多數黨的國民黨，當然很不意外的，盡全力的瓜分裡面的委員而要求透過「政黨比例」來決定委員的組成（我們的司法院副院長蘇永欽，也很不意外的成為第一屆的主委）。但這個做法馬上就被大法官打槍了。

司法院釋字第613號解釋，很清楚地說明了行政權和立法權的分界，就讓我們逐步的看下去。

一、 解釋摘要：

司法院釋字第613號解釋，本案聲請人行政院依據通傳法行使職權時，認為通傳會組織及委員產生方式有違憲疑慮，因此聲請釋憲。本號解釋涉及通傳會組織法第4條、第16條規定是否違憲的爭議。大法官認為立法院完全剝奪了行政院針對通傳會的人事任命權，除了違反行政一體原則，也違反權力分立原則，應屬違憲。本號解釋有5份個別意見書提出。

二、 釋字第613號解釋重點分析：

(一) 全國行政應交由行政院長指揮，方能讓行政院統一對立法院負責：

「行政」的宗旨在於執行法律，處理公共事務、形成社會生活、追求全民福祉，進而實現國家目的。雖然因為行政任務繁雜、多元，必須要設立不同部門依據不同專業，配置不同任務分別執行，但其目的絕對不是在各自為政，而是應是分工合作。

又無論如何分工，最終都需要回歸最高行政首長統籌指揮監督，才能促進合作，提昇效能，使得國家能有效運作。因此，所有國家行政事務，除憲法別有規定外，均應該納入以行政院掌理、指揮監督。此也可以稱之為「行政一體原則」。

除此之外，憲法確立行政一體原則的目的，也是為了使所有行政院掌理之行政事務，都受到行政院院長之指揮監督，使得行政院可以透過對立法院負責的途徑，落實對人民負責之憲法要求。這也是，責任政治的展現。

(二) 為了確保社會多元意見透過通訊傳播媒體散布，立法者可以將行政權一部份剝奪，設立獨立機關以避免上級機關和政黨的干涉：

但是立法院仍然，可以透過立法設置獨立機關，將原行政院所本掌理特定領域之行政事務劃歸獨立機關行使，依據法律獨立行使職權，自主運作。

由於，此種作法免不了對行政一體和責任政治有所減損，因此，只有在設置獨立機關之目的是在追求憲法上公共利益而有確實的必要性、重要事項透過聽證程序決定、任務執行績效也能透明、公開方便公眾監督，加上立法院有權透過預算審議監督獨立機關之運作，綜合各項因素整體觀察判斷後，仍具有一定程度的民主正當性基礎，才不會違憲。

仔細觀察，憲法第11保障的言論自由內容包括：人民可以經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路設施的通訊傳播自由，以及人民取得資訊及發表言論的自由。通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台，在自由民主憲政國家，具有監督所有國家機關、以及政黨的公共功能。因此，憲法除了保障國家公權力侵害媒體，更要求立法者需要立法藉由各種組織、程序與實體規範的設計，防止資訊壟斷，確保社會多元意見可以經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域。

在此前提下，立法者將負責通訊傳播監理的通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，藉以擁有更多專業自主決定之空間，將有助於摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成，而沒有違憲。

(三) 但通傳法完全剝奪了行政院針對通傳會的人事任命權，除了違反行政一體原則，也將導致行政、立法的權限失衡，應屬違憲：

1. 行政一體原則：

承認獨立機關之存在主要目的也只是在法律規定範圍內，可以排除行政院或其他上級機關的指揮與監督，而不受政治干擾依專業自主決定之空間。但並不代表可以完全剝奪行政院院長對獨立機關重要人事一定之決定權限。

因為，行政院院長仍必對獨立機關在內的所有所屬行政機關之整體施政表現負責，以落實行政一體及責任政治。所以行政院長應該可以參與獨立機關委員的選定、若行政院院長在獨立機關委員有違法、失職而情節重大的情況下，也可以依職權先行停止其職務，行使一最低限度人事監督權。

2. 權力分立原則：

再者，憲法上的權力分立原則的目的之一，雖然是透過權力的相互牽制與抑制，以避免權力因無限制之濫用，而侵害人民自由權利。但權力的相互制衡仍然有他的界限在。除了不能牴觸憲法明文規定外，也不能侵犯各該憲法機關的權力核心領域，或對其他憲法機關權力的行使造成實質妨礙，或導致責任政治遭受破壞。

例如：剝奪其他憲法機關為了履行憲法賦予的任務所必要的基礎人事與預算；或剝奪憲法所賦予其他國家機關的核心任務；或逕行取代其他憲法機關，而使機關彼此間權力關係失衡等等情形。

3.但通傳法已經同時違反權力分立和行政一體原則

行政機關執掌法律之執行，而執行有賴人事，無人就沒有行政。因此，行政權的人事決定權，是民主法治國家行政權發揮功能所不可或缺的前提要件。

通傳會組織法第4條第2、3項規定，通傳會委員由各政黨（團）在立法院所占席次比例共同推薦，再交由政黨比例所組成的委員會審查後，送行政院院長提名，經立法院同意後即任命之。

由此規定可見，行政院院長除了可以提名少數幾名委員外，在審查階段對人事，完全無置喙餘地，並且受各政黨（團）依政黨比例推薦組成之審查會審查通過之名單所拘束。由此可見，行政院所擁有的，事實上只剩名義上之提名與任命權，其人事決定權實質上可以說是幾乎完全遭到剝奪。

立法院將行政院就通傳會委員的具體人事決定權實質上幾近完全剝奪，除了和憲法上責任政治原則不相容，也導致行政、立法兩權關係明顯失衡，而牴觸權力分立原則。

況且，立法者為了降低政治力對通傳會之影響，應該是會朝越少政黨干預，以建立人民對通傳會公正信賴的方向設計。但立法者，卻反其道而行，邀來政黨積極介入，影響人民對通傳會超越政治之公正性信賴，也與憲法所保障通訊傳播自由之意旨不符。

(四) 至於通傳會正、副主委由委員互選的規定，只要行政院仍有人事決定權，就沒有違憲：

雖然憲法第56條規定行政院各部會首長由行政院院長提請總統任命。但因為，通傳會為獨立機關性質，不需要和行政院院長同進退，委員並有資格限制，與行政院所屬的一般部會不能相提並論，因此本條文並不及於獨立機關。

因此，通傳會組織法第4條第3項，雖然規定通傳會主、副委員都是由行政院院長任命的規定，只要行政院對於通傳會委員之人事決定權沒有遭實質剝奪，也不致於有違反權力分立與責任政治的疑慮。

(五) 附帶一提：通傳法針對特定案件給予人民再次救濟的機會沒有違憲

憲法第16條保障人民有訴願之權，但具體內容能不能獲得適當之保障，都有賴立法者的積極形成與建制，故立法者對訴願制度享有廣泛的形成自由。除非立法者沒有積極的建制人民行使訴願權之必備要件，或沒有提供人民最低程度的正當程序保障，否則大法官都會給予最大的尊重。

雖然，通傳會組織法第16條第1項規定在通訊傳播基本法施行日起至通傳會成立日前，原通訊傳播相關法規的原主管機關對法人團體或個人作成的不利決定，在當事人還沒有提起行政救濟程序的情況下，都可以在通傳會成立起3個月內向通傳會提起覆審，此規定使得此部分人民享有較多之行政救濟機會。

但此部分是立法者基於法律制度變革等政策考量，而就特定事項所為的特殊救濟制度設計，並沒有逾越憲法可容許的範疇。

(六) 結論：本號解釋認定違憲的部分，為了避免通傳會的職權停頓，應定期失效

考量立法委員修法需要經歷一段時間，如果讓違憲的法律馬上失效，一定會導致通傳會職權行使陷於停頓，對於人民通訊傳播自由的保障未必會有利。因此，需要給予立法者相當的期間因應。

本次大法官審查的通傳會組織法第4條第2、3、4、6項規定有關通傳會委員選任的部分，最遲應該在97年12月31日失其效力。在失去效力之前，通傳會所作成的行為，並不因為這些規定已經經過大法官宣告違憲而影響他的適法性。其他人員和業務的移撥，也不受影響。

→直接上司法院大法官#613號解釋（http://goo.gl/TU4a5e）