【極憲解析】CRPD是什麼？？？－非障礙者與障礙者都應嘗試理解的幾件事

六月 3, 2016 極憲焦點團隊 No Comments極憲解析, 社會議題

文/周亞蒨（台灣大學法律研究所碩士）

Q1:什麼是CRPD？

CRPD是Convention on the Rights of Persons with Disabilities的簡稱，國內翻譯成「身心障礙者權利公約」。

她的主旨在於「促進、保護和確保實現身心障礙者所有人權和基本自由充分、平等享有,並促進對身心障礙者固有尊嚴的尊重。」（CRPD第1條第1項）。

而她最重要的貢獻在於，整合了過往所有涉及障礙者人權的相關規定，並增加針對保障障礙者人權所必須特別注意的基本原則規定，同時確立所有締約國應以「社會模式」為基礎看待及處理身心障礙議題，以確保「人權模式」貫徹到締約國國內的政策實踐及法規制定上。（什麼是社會模式、人權模式，等等會介紹的～～～β¤ε¤β）

聯合國在2006年12月13日正式通過CRPD，並在2008年5月3日後生效，至今已經有164個國家批准或簽署，可見她在國際上受重視的程度。此外，她不僅僅是21世紀第一個國際人權公約，她也是歐盟第一次以「歐盟」這個區域整合組織名義加入的國際人權公約。

臺灣也在2014年8月2日公布〈身心障礙者權利公約施行法〉（同年12月3日生效）（下稱CRPD施行法），表示我們想與保障身心障礙人權的國際標準接軌的決心。

制定施行法並不是傳統上一個國家成為國際人權公約締約國的正式程序，但鑑於之前臺灣想將兩公約存放在聯合國卻失敗的例子，只好改成透過立法院審議某部人權公約的條文規定，及同時制定該部人權公約施行法的這種方式，嘗試將某部國際人權公約轉化成具有國內法律拘束力的規範。

雖然，這種施行法的模式是以什麼方式使此類國際人權公約可以拘束國內法律秩序，在學說上仍有許多爭議；以及，就CRPD而言，還有施行法已頒布生效，但立法院卻遲至今年4月才開始審議這部公約條文相關規定的情況，可是應不至影響CRPD目前已直接對我國公部門（及間接對私人，直接仍有爭議）具有拘束力及影響力的事實。

Q2:國內法的保障不足嗎？為什麼要一直強調CRPD?

國內目前針對障礙者權利加以規範的法律主要是〈身心障礙者權益保障法〉。90年代修法後雖然強調已經帶入「社會模式」的政策思考，但國內身心障礙團體普遍認為，修法後只是調整用語（例如：將殘障改成身心障礙、比較強調「權益」這類用語等）、增加一些宣示障礙者具有平等參與社會且不受歧視此類偏向形式的原則規定，且雖課與國家應提供無障礙空間的義務，卻仍沒有監督機制或提供障礙者救濟的管道，以上情形使整部法律實質未有太大變革，還是如以前一樣偏重在醫療給付、福利給付等照護、扶持障礙者的面向，還是傾向把障礙者看成需要依賴國家或他人才能生存的依賴者。如此，就跟CRPD強調應使障礙者可以平等不受歧視、獨立自主、不需扶助的參與社會各種活動的精神與因此而生的相關規定還是有很大差距。

由此可以看出CRPD為何重要，及為何要引入她。她指出了保障身心障礙者人權最上位的精神和國家應達成的目標，並針對每個領域，像：教育、交通、工作等，勾勒國家原則上應如何履行義務，以促進整體物質環境及社會大眾都能成為幫助障礙者平等參與社會和自主生活的元素。

所以制定身心障礙者權利公約施行法，把CRPD中保障障礙者人權的規定，規定成具有國內法的效力（CRPD施行法第2條），不只是把CRPD的核心精神和終極目標引入國內法秩序，成為以後國內身心障礙政策應遵循的最高指標；也使日後涉及身心障礙議題的立法或修法，像：身心障礙者權益保障法的修法，都要符合CRPD人權規定的要求。

而且，CRPD是國際人權公約，所以可參考其他締約國如何履行CRPD的義務及聯合國身心障礙委員會對CRPD所做的相關解釋（CRPD施行法第3條），對臺灣日後制定政策、立法、修法或大法官進行解釋時都有很大的幫助。

當然，CRPD的人權規定都是以「社會模式」及「人權模式」為基礎所制定的，所以對檢視國內政策、法規是否已經達到國際上促使障礙者平等參與社會各種活動的標準，提供一個穩固的比較基準。這在臺灣這樣長期偏重把障礙者視為高度依賴國家或他人生存的文化中，是很重要能改變刻板印象，調整保障身心障礙人權的方式，促進多元思考的關鍵。

Q3:為什麼需要以「社會模式」、「人權模式」思考？

首先，我們可以試著去想，是不是很少在街上看到“很多”障礙者朋友呢？是不是一講到障礙者朋友，會把他們的生活和醫院、療養院等機構不自覺地連結在一起呢？再進一步試想，是不是不曉得庇護工場外，障礙者可以從事許多非障礙者也可以從事的工作？是不是沒看過身心障礙奧運？是不是對於在許多國家，視障者可以擔任法官感到驚訝？

如果答案都是肯定，不用太驚訝，大部份的人都不太理解障礙者的生活，也可能是因為已經習慣了用「醫療模式」去思考有關障礙者的事情而已，也就是還認為障礙者是因為身心或智能上有缺陷，所以必須醫治，國家社會應該幫助他們，盡可能提供醫療資源或福利，使他們能在社會上生活。但這種思考，在國際上已經屬於落伍的刻板印象了。

國際目前普遍推行的是採取「社會模式」探討身心障礙議題。也就是，把身心障礙者當作是人類社會不可或缺的一份子，而且他們是人類多樣化發展下當然會存在的一環。障礙者這些先天或後天生理、心理或智力上的損害，如果能在一個普遍提供無障礙環境(輪椅坡道、無障礙公車)、無障礙服務（ATM爲視障者提供耳機）、無障礙軟體設施（自動朗讀網站）或通訊設備（點字電腦）的社會中，事實上，大部份的損害都能因此改善，甚至完全改善。而原本因為那些先天、後天損害造成他們參加社會活動的各種阻礙，也就會相對減少或改善！

此外，社會大眾對於障礙者的態度也將很大程度影響他們參與社會活動的意願及可能性，因此平等不歧視的態度也是社會模式強調的！因為當存在一個無障礙環境的前提下，障礙者基本上大部份和非障礙者沒有任何實質差別，實在不應也不需以任何差別待遇或偏差的心態去看待障礙者和我們互動的過程。

可以發現，透過「社會模式」思考時，障礙者的「潛能」被凸顯！他們在醫療和基本生存以外的「需求」受到重視，更重要的是看見障礙者有權利決定是否和如何參與社會活動，包括和我們一起念社區中的小學、擁有一份令人尊敬的工作，而不再被誤解只能賣口香糖或按摩、看Maroon 5的演唱會等。這些事不該再被認為是國家自己決定要不要給他們的福利而已，而是他們有權利請求或爭取的「人權」。而在「社會模式」的充分培力下，障礙者不會只是社會依賴者，而是能自力更生、獨立生活而且對社會有貢獻。

所以，用「社會模式」看待及處理身心障礙議題，更能以“障礙者”的立場及角度平等地溝通，更容易看見他們以前常被忽視的權利，也比較能避免因為誤解障礙者所直接或間接產生的歧視行為！因此CRPD整合了以往所有與障礙者相關的人權規定，並將充分有效參與且融入社會、無障礙、不歧視定為基本原則（CRPD第3條），指引締約國一步步檢視無障礙環境、教育、工作、健康、參政、藝文參與等各領域的保障是否完善充分。透過強調保障這些領域障礙者的人權時，可以達成「社會模式」下的終極目標－障礙者能平等獨立自主地參與社會且充分融入社會。所以CRPD強調障礙者的人權，把障礙者看成是“擁有權利”的「主體」，而不僅是受領福利的客體，這種人權模式的思考與社會模式是相輔相成。

Q4:引進CRPD後，是否就該屏棄「福利模式」的政策？

該屏棄的是認為障礙者只能而且只依賴福利、機構才能生存的這種「福利模式刻板印象」，而不是全然屏棄「福利模式政策」。

為什麼呢？雖然說障礙者在一個不歧視他們、給他們充分參與社會，而且普遍存在無障礙環境的情形下，可以說和非障礙者沒有不同。但仍有少部分的障礙者屬於嚴重程度的身心障礙，這些障礙者朋友可能就是少數必須重度依賴福利、機構或醫療資源的群體。而其他障礙者朋友，雖不須重度依賴，可是他們的身體、心理或智力上的損害，仍需適度醫療，並且根據不同的障礙類型（肢障、視障等），選擇合適的復健方式加以復健，有時也需特別給予適合且必要的協助。

因此，適度的「福利模式政策」可以保障他們的生存權及健康權，所以，國家即使採取「社會模式」為主軸的身心障礙政策，也可以保留福利模式政策下的某些做法。歐洲一些國家和美國的政策大體上也是如此。

Q5:非障礙者需要理解CRPD嗎？CRPD與非障礙者有具體關聯嗎？

CRPD的人權規定已經具有對國內法秩序的拘束力和影響力，作為公民，她自然而然成為理解和實踐的範圍之一，不難想像。但也要特別強調，障礙者以前遇到的阻礙，很大一部分就是來自社會上不友善的對待及眼光！所以告別「福利模式刻板印象」後，如何與障礙者朋友互動、一同學習或共事，CRPD的理念及各國實踐，都能幫助我們充分適應「社會模式」及「人權模式」的思考及行為模式。

如果是以長遠實際的角度觀察，臺灣是世界上老化速度急遽的國家之一，在高齡化社會，身體退化、心智退化所造成的“後天”身心障礙族群恐怕將快速增加。雖然這些因“老化”導致的後天障礙，也會有相關法律規定（如：長期照護法制）保障老年安全，但就CRPD要求國家應提供普遍的無障礙環境這一點，這將會直接或間接影響到因老化而行動不便者的權利。

更何況，CRPD強調的是“所有領域”的無障礙，“通訊器材”、“服務”、“科技設備或軟體”等全部都該符合無障礙的標準，所以也能一併造福聽力、心智能力退化的高齡者。事實上，以上考量在德國巴登弗騰堡邦行政法院一則針對CRPD加以解釋的判決中，就已提到，法院並因此認為無障礙環境應該在行政機關決策上擁有關鍵影響力。

最後，像是幼童、孕婦、遭到意外傷害而行動不便者等短期障礙者，雖然不是CRPD原本想針對的主體，但也可能因此間接受益。

Q6:國家權力在「社會模式」、「人權模式」應如何調整？

國家應將政策著重在如何使障礙者充分有效參與社會活動，使他們能充分融入社會，當然這也必須消除社會上對他們的歧視及差別待遇行為。（詳盡規定可見CRPD第4 條「一般義務」和第5條「平等不歧視」）

舉例而言：

1. 行政權和立法權在擬定身心障礙政策時，應邀請障礙者或代團體參與，並賦予發表意見的權利及機會。最佳情形是賦予表決的權利。

2. 行政權提出的政策不再偏重福利金給付或醫療資源分配，而應多分配議題及資源討論：

(1) 融合教育的推廣：讓障礙程度輕微的孩子與非障礙者在同一環境中求學，可以增進雙方理解、尊重、平等互動，及培養多元思考的能力；

(2) 提供普遍的無障礙環境、研究發展無障礙技術；

(3) 促進障礙者就業：定額進用、在某些前提上，課與雇主提供「合理調整措施(reasonable accommodation)」的法定義務，使障礙者可以進入特定的環境工作；

(4) 推廣平等反歧視的概念：最重要的就是「用語」調整了！例如不再使用殘障、瞎子等這種帶有歧視意味的用語，而是使用身心障礙者或視障者這些客觀的字詞。先從用語開始尊重，許多行為自然也會漸漸相應調整～

3. 在行政、立法或司法部分都應注意：障礙者受歧視或差別待遇、或他們受憲法保障的基本權利、受CRPD保障的人權、受法律保障的權利遭到侵害，應該要有司法或非司法管道的救濟機會，使他們的權利受到實質保障。(CRPD 施行法第8條)。此外，涉及障礙者的訴訟，應該特別注意訴訟扶助、訴訟程序中有無辯護人或輔助人陪同協助的問題。

Q7:可以直接以CRPD的人權規定作為請求權基礎向國家請求？

這個目前國內還有爭議，實務上尚未有直接以公約條文作為請求權基礎的相關判決。從最高行政法院103年8月份第1次庭長法官聯席會議的結論觀察，似乎只要公約中的人權規定對「請求權內容」和「要件」有明確規定，就可以直接在行政訴訟上作為主張基礎。

實際上，法院在決議中認為符合以上標準而可直接在訴訟上請求的權利，都屬於公民政治權利類型(civil and political rights)的人權。

這類權利的主要特徵在於：如果被侵害了，國家只要停止之前所做的侵害權利行為，或事後補做一個不至於耗費太多資源的行為就能保障權利的行為（以上是為了白話且簡單地敘述所使用並不完全精確的一段話），就能停止侵害這個權利，符合保障這個權利的訴求。

所以，如果一個肢體障礙的小孩想上國中，但社區內國中校長竟因肢障因素拒絕他入學，很明顯他因為身心障礙這個因素，受國民基本教育的權利被侵害。因為這個權利屬於公民政治權利，而觀察CRPD第24條第2項第1款規定，已經明確指出障礙者擁有受教育的權利，而且不應因為身心障礙因素而被排斥在國家的義務中學教育外，符合剛才最高行政法院的明確性標準，理論上，這個小孩可以直接以CRPD第24條第2項第1款規定請求國家不要侵害他的權利。

（不過這裏應該特別注意：我國憲法第21條也保障受國民教育的權利，在法院訴訟上應該優先主張我國憲法，畢竟她是我國法律位階最高的法規範，而CRPD的規定及相關解釋則可用在訴訟中補充對憲法的論述。）

至於，比較疑惑的是，如果障礙者希望以CRPD請求國家提供無障礙設備，這種請求國家給付特定資源的情形，就涉及了請求國家給付特定資源的「經濟社會權利(social economic rights)」類型的人權，適不適合由法院進行審理裁判的這個國際性爭議。不過，以目前我國行政訴訟制度與德國極度相似的情況而言，仍有較大可能會認為這類人權的功能是用來課與“國家”義務去立法或直接行動來保障；而不是讓人民直接跑到法院來，用這類人權規定提起訴訟請求。但這種情況下，如果臺灣沒有適合的機構監督國家有沒有照著CRPD的要求，以現有資源盡量逐漸地全面實現這些權利，那這些人權規定很可能就淪為良心規範了～

Q8:CRPD保障的人權被侵犯了如何救濟？

CRPD締約國如果另外簽署任擇議定書，那該國國民可以個人名義向聯合國身心障礙者權利委員會申訴。但因為我國並沒有正式加入CRPD，並非締約國，因此無法以申訴救濟。

或許意識到早期身心障礙者權益保障法中許多規定，障礙者並沒有法律上權利可以救濟這些規定未履行的情況，CRPD施行法第8條特別強調障礙者的權利受侵害後應有「救濟管道」。這條規定雖然涵括範圍很廣，但也表示她非常抽象。具體的救濟管道在哪裡？怎麼救濟？會不會因為這條規定而使CRPD的人權規定被侵害時障礙者都能起訴救濟？並未因為這條規定而得到解答，因為立法理由沒有詳細說明。而學者見解目前也還趨於保守。只能等待日後障礙者發生的實際個案如何慢慢形塑CRPD施行法第8條的實質內涵了！